Juicio contencioso administrativo

 

Juicio contencioso administrativo

 

Los actos de fiscalización que el Estado lleva a cabo para cumplir con sus metas de recaudación son cada vez más complejos y diversos, sin mencionar agresivos, la estructura de la Administración pública se modifica constantemente para adaptarse a los cambios que sufre la colectividad y, por tanto, la jurisdicción administrativa, establecida como mecanismo para la protección de los derechos e intereses de los gobernados, ha variado también significativamente a través del tiempo.

En un Estado de Derecho, es imperativo que exista un control de la legalidad sobre los actos de la autoridad administrativa, a fin de que se encuentren en consonancia con las leyes que los rigen y permita a los particulares, cuyos intereses puedan resultar lesionados por las violaciones que a las mismas se comentan, tener una adecuada protección en sede administrativa.

Los actos y las resoluciones de la autoridad fiscal federal no son perfectos ni absolutos, es decir, pueden ser recurribles o impugnables, para lo cual, se prevén como medios de defensa del contribuyente; el Recurso de Revocación; el Juicio Contencioso Administrativo, o también llamado Juicio de Nulidad; o el Juicio de Amparo, según sea el caso.

El Juicio Contencioso Administrativo, mejor conocido como Juicio de Nulidad, se le conoce como un procedimiento jurisdiccional a instancia de parte, que tiene por objeto dar solución a una controversia suscitada entre el Estado y los gobernantes, ya sea por una violación del procedimiento o por el desconocimiento de un derecho, teniendo como finalidad la determinación por parte de un Tribunal mediante el dictado de una resolución (sentencia), asistiendo la razón a unas de las partes contendientes (particular o autoridad administrativa federal). Este Juicio de Nulidad tiene por objeto dos tipos de sentencia: por una parte puede reconocer la validez y por otra la nulidad de algún acto de autoridad.

En México el Juicio Contencioso dio inicio con la Ley de Justicia Fiscal de 27 de agosto de 1936, creadora del Tribunal Fiscal de la Federación, como un órgano de jurisdicción delegada, según se expresó en la exposición de motivos y en su artículo 146, por virtud del cual, el Tribunal dictaba sus fallos en representación del Ejecutivo de la Unión, aun cuando era independiente de la Secretaría de Hacienda y de cualquier otra autoridad administrativa.

Ahora bien, desde la creación del Tribunal Fiscal de la Federación existió la inquietud de ampliar su competencia que se encontraba acotada a la materia fiscal, para convertirlo en un verdadero órgano de jurisdicción administrativa; inquietud que puede verse materializada en estos días, pues contamos dentro del sistema jurídico mexicano con un órgano federal encargado de dirimir controversias provenientes de la Administración pública, no sólo en materia fiscal, sino prácticamente en todas las ramas en que se subdivide el Derecho administrativo.

Las figuras históricas legislativas en el contencioso administrativo en nuestro país fueron las siguientes:

1.- Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo de 1853.

2.- Ley de la Tesorería de la Federación de 10 de febrero de 1927.

3.- Ley de Justicia Fiscal de 1936.

4.- Código Fiscal de la Federación de 1938.

5.- Código Fiscal de la Federación de 1967.

Con la promulgación de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el 1º de diciembre de 2005, se inicia otra etapa importante en la vida del presente Tribunal Federal de Justicia Administrativa, ya que hasta antes de esa fecha su tramitación se realizaba de acuerdo al Título Sexto del Código Fiscal de la Federación Esta nueva Ley con matices de materias meramente administrativas, llamó a nuevas competencias materiales a que sean adoptadas por el Tribunal, como lo son: la interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas; las pensiones civiles y militares, entre otras.

De acuerdo a lo establecido en el artículo 6 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, el Tribunal se integra por:

1.    La Sala Superior.

2.    La Junta de Gobierno y Administración.

3.    Las Salas Regionales.

Así mismo y de conformidad con el artículo 42 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, el Tribunal tendrá los servidores públicos siguientes:

1.    Magistrados de Sala Superior.

2.    Magistrados de Sala Regional.

3.    Magistrados de Sala Especializada en materia de Responsabilidades Administrativas.

4.    Magistrados Supernumerarios de Sala Regional.

5.    Secretario General de Acuerdos.

6.    Secretarios Adjuntos de Acuerdos de las Secciones.

7.    Secretarios de Acuerdos de Sala Superior.

8.    Secretarios de Acuerdos de Sala Regional.

9.    Actuarios.

10. Oficiales Jurisdiccionales.

11. Titular del Órgano Interno de Control.

12. Secretarios Técnicos, Operativos o Auxiliares.

13. Director del Instituto de Estudios sobre Justicia Administrativa.

14. Los demás que con el carácter de mandos medios y superiores señale el Reglamento Interior del Tribunal y se encuentren previstos en el presupuesto autorizado.

En la práctica, dadas las ventajas de objetividad, profesionalización y el prestigio acumulado del que goza el actual Tribunal Federal de Justicia  Administrativa, provoca que en un buen porcentaje los interesados, elijan la vía contenciosa administrativa, antes que el recurso de revocación, lo anterior ha incrementado de una forma notable la competencia material y el número de asuntos que tiene que resolverse. A pesar de nuevos sistemas como el Juicio en Línea y las Salas especializadas, la excesiva carga de trabajo del Tribunal hace casi imposible que se cumpla con lo establecido en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es decir, que se tenga acceso a una justicia fiscal y administrativa, en el justo momento que el ciudadano se acerque a solicitarla, pronta, expedita y especializada para el caso concreto que su esfera jurídica se vea afectada.

De esta forma vemos en el desarrollo de lo contencioso administrativo en nuestro país, la suma clara de tantos esfuerzos de especialistas en la materia por tener una justicia administrativa eficaz y expedita, a la que al paso del tiempo se le van uniendo competencias de orden público.

Por proceso se entiende la sucesión de las diferentes fases o etapas de un fenómeno o actividad, también con se alude al conjunto de acciones sucesivas realizadas con la intención de obtener un resultado. Para que exista un proceso se requiere de un litigio, puesto que el primero es el instrumento jurídico de la solución del segundo. Así mismo, se afirma que el proceso es un medio de solución o composición del litigio.

El juicio contencioso administrativo se promueve para impugnar actos administrativos que se estiman ilegales. Normalmente, esta impugnación provendrá de un particular, en contra de uno o más actos emitidos por alguna autoridad administrativa. Asimismo, en la mayoría de los casos, estos actos solo trascienden a la esfera jurídica del particular actor hasta el momento en que la autoridad se los notifica.

El Juicio de Nulidad solo es procedente para impugnar decisiones de la autoridad administrativa, por lo tanto, también es ineficaz para impugnar decisiones de autoridades de otro tipo, y para que la resolución sea impugnable en juicio se deben reunir las siguientes características:

·         Debe ser Definitiva, personal y concreta.

·         Causar agravio.

·         Constar por escrito.

·         Salvo los casos de negativa o confirmación ficta.

El punto de partida del proceso es justamente cuando se tiene conocimiento de la resolución emitida y debidamente notificada por la autoridad respectiva, a partir de la cual el demandante tendrá un plazo de 30 días hábiles para presentar la demanda de nulidad, contados a partir del día al que se tenga por notificado el acto, una vez que la demanda es recibida con el sello correspondiente, por Oficialía de Partes, se da por iniciado el juicio contencioso.

Los citados actos administrativos que se deban notificar deberán cumplir con los siguientes requisitos señalados en el artículo 38 del Código Fiscal de la Federación:

·         Constar por escrito en documento impreso o digital.

·        Tratándose de actos administrativos que consten en documentos digitales y deban ser       notificados personalmente, deberán transmitirse codificados a los destinatarios.

·         Señalar la autoridad que los emite.

·         Señalar lugar y fecha de emisión.

·         Estar fundado, motivado y expresar la resolución, objeto o propósito de que se trate;

·  Ostentar la firma del funcionario competente. En el caso de las resoluciones administrativas que consten en documentos digitales, deberán contener la firma electrónica avanzada del funcionario competente, la que tendrá el mismo valor que la firma autógrafa.

·         Señalar el nombre o nombres de las personas a las que vaya dirigido. Cuando se ignore el nombre de la persona a la que va dirigido, se señalarán los datos suficientes que permitan su identificación.

Además de los requisitos señalados  en el caso de una orden de visita, en la misma se deberá indicar:

·         Lugar de la visita.

·         Nombre de quien efectúa la visita.

·         Nombre del visitado.

Fijada la cuestión jurídica, el orden lógico del procedimiento debe culminar con una resolución en la que se examinen las peticiones planteadas. El proceso tiene como finalidad hacer cesar el conflicto mediante un debate preordenado por actos de autoridad.

La primera decisión o revisión de sus propios actos, llevada a cabo por la autoridad, se denomina procedimiento administrativo, a diferencia del proceso que llevarían a cabo los tribunales revestidos de todas las garantías que la jurisdicción requiere. O sea, hay un procedimiento de la administración no revestido de tanta protección; y un procedimiento judicial rodeado de mayores garantías, que podrá incluso revisar al anterior. Uno y otro podrán versar sobre la materia administrativa; y para distinguirlos se denomina al primero procedimiento administrativo, y al segundo, proceso contencioso administrativo.

En términos generales se llama proceso a toda instancia ante un juez o tribunal sobre una diferencia entre dos o más partes, es decir, indica un conjunto de actos jurídicos coordinados encaminados a la satisfacción de la pretensión planteada.

El procedimiento, por el contrario, son las formas, según las cuales, los negocios administrativos se preparan, es decir, es el conjunto de trámites realizados para llegar a la elaboración del acto administrativo o a la solución de un proceso.

El juicio contencioso administrativo procede contra resoluciones administrativas definitivas contempladas en la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; sin embargo,  en el párrafo 2º del artículo 1º de la LFPCA, se estableció que cuando la resolución recaída a un recurso administrativo, no satisfaga el interés jurídico del recurrente, y éste la controvierta en el juicio contencioso administrativo federal, se entenderá que simultáneamente impugna la resolución recurrida en la parte que continúa afectándolo, pudiendo hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso.

Esto es, una vez agotado el recurso de revisión, de inconformidad o de revocación, según sea la materia de que se trate, el particular podrá impugnarla total o parcialmente, de acuerdo a los intereses del demandante.

De igual forma, también se podrá hacer valer conceptos de impugnación que por deficiencia, omisión o por error, no se hubieren hecho valer en el recurso intentado ante la autoridad que asume el carácter de demandado en el juicio contencioso administrativo federal. Asimismo, cuando la resolución a un recurso administrativo declare por no interpuesto o lo deseche por improcedente, siempre que la Sala Regional competente determine la procedencia del mismo, el juicio contencioso administrativo procederá en contra de la resolución objeto del recurso, pudiendo en todo caso hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso.

Por tal motivo, resulta improcedente el Juicio Contencioso Administrativo Federal ante el Tribunal en los casos, por las causales y contra los actos siguientes:

·         Que no afecten los intereses jurídicos del demandante.

·         Que no le competa conocer a dicho Tribunal.

·        Que hayan sido materia de sentencia pronunciada por el Tribunal, siempre que hubiera     identidad de partes y se trate del mismo acto impugnado, aunque las violaciones               alegadas sean diversas.

·      Cuando hubiere consentimiento, entendiéndose que hay consentimiento si no se           promovió algún medio de defensa en los términos de las leyes respectivas o juicio ante     el  Tribunal, en los plazos que señala esta Ley.

Se entiende que no hubo consentimiento cuando una resolución administrativa o parte de ella no impugnada, cuando derive o sea consecuencia de aquella otra que haya sido expresamente impugnada.

·         Que sean materia de un recurso o juicio que se encuentre pendiente de resolución ante una autoridad administrativa o ante el propio Tribunal.

·         Que puedan impugnarse por medio de algún recurso o medio de defensa, con excepción de aquéllos cuya interposición sea optativo.

·       Conexos a otro que haya sido impugnado por medio de algún recurso o medio de         defensa diferente, cuando la ley disponga que debe agotarse la misma vía.

·         Que hayan sido impugnados en un procedimiento judicial.

·         Contra reglamentos.

·         Cuando no se hagan valer conceptos de impugnación.

·         Cuando de las constancias de autos apareciere claramente que no existe la resolución o acto impugnados.

·         Que puedan impugnarse en los términos del artículo 97 de la Ley de Comercio Exterior, cuando no haya transcurrido el plazo para el ejercicio de la opción o cuando la opción ya haya sido ejercida.

·         Dictados por la autoridad administrativa para dar cumplimiento a la decisión que emane de los mecanismos alternativos de solución de controversias a que se refiere el artículo 97 de la Ley de Comercio Exterior.

·   Que hayan sido dictados por la autoridad administrativa en un procedimiento de  resolución  de controversias previsto en un tratado para evitar la doble tributación, si dicho procedimiento se inició con posterioridad a la resolución que recaiga a un recurso de revocación o después de la conclusión de un juicio ante el Tribunal.

·         Que sean resoluciones dictadas por autoridades extranjeras que determinen impuestos y sus accesorios cuyo cobro y recaudación hayan sido solicitados a las autoridades fiscales mexicanas, de conformidad con lo dispuesto en los tratados internacionales sobre asistencia mutua en el cobro de los que México sea parte.

En el caso del párrafo anterior no es improcedente el juicio cuando se impugnen por vicios propios, los mencionados actos de cobro y recaudación.

·         En los casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta Ley o de una ley fiscal o administrativa.

Aun así, la procedencia del juicio será examinada de oficio, después de analizada y determinada su improcedencia, se decreta su desechamiento o en su caso la no interposición de la demanda respectiva

Debe resaltarse, que en el caso de que la autoridad administrativa federal emitiera una resolución o ejerciera un acto o procedimiento en el cual se viera favorecido el particular, la autoridad, por ningún motivo podrá revocar el acto de oficio, por lo que deberá someterse al Tribunal, para que entre al estudio y mediante el juicio de lesividad, se promueva la nulidad del mismo.

La doctrina procesal general nos señala que la acción, entendida como el derecho subjetivo de mantener una pretensión jurídica ante algún órgano jurisdiccional para que este se pronuncie al respecto, normalmente se ejercita a través de la presentación de un escrito al que se denomina demanda.

En el caso del juicio contencioso administrativo, el derecho subjetivo de acción no se agota con la presentación de un escrito de demanda, sino con el transcurso del plazo que la ley otorga para impugnar el acto administrativo de que se trate; lo que implica que, mientras no se extinga dicho plazo, pueden presentarse varios escritos a través de los cuales se vaya completando la exposición de la pretensión del actor, todos los cuales deben considerarse como partes del acto procesal denominado demanda.

La demanda con la cual inicia un juicio contencioso administrativo contiene la pretensión de que se declare la nulidad de uno o más actos administrativos y, en su caso, se provea para la efectividad del fallo; caracterizándose por la formulación de conceptos de impugnación (razonamientos lógico-jurídicos dirigidos a evidenciar la ilegalidad del acto impugnado).

Así mismo, se debe analizar la procedencia de la citada demanda ya que en caso contrario tendría como consecuencia que se decrete el sobreseimiento del juicio. De acuerdo a los artículos 124 y 124 A del CFF, Existen 13 causales de improcedencia y éstas se examinan de oficio. El sobreseimiento es el acto procesal que pone fin al juicio sin resolver la controversia de fondo, sin determinar si el acto impugnado es o no legal y por lo mismo sin fincar derechos u obligaciones, en relación con el actor y las autoridades demandadas

El Magistrado Instructor, para un mejor proveer del asunto, podrá acordar la exhibición de cualquier documento que tenga relación con los hechos  controvertidos, ordenar la práctica de cualquier diligencia o proveer la preparación y desahogo de la pericial cuando se planteen cuestiones de carácter técnico y no hubiere sido ofrecida por las partes. Para dar cumplimiento a lo anterior, se podrá proponer que se reabra la instrucción del asunto.

Adicionalmente, han cobrado un especial auge los documentos digitales y las pruebas emanadas de medios electrónicos, dada la importancia que ha cobrado en los últimos años el manejo del gobierno electrónico, sobre todo en materia tributaria, de tal manera que, la valoración de las pruebas quedará a la prudente apreciación de la Sala, salvo disposición expresa en contrario.

Sin embargo, considerando que al momento de formularse por primera vez la demanda el accionante podría no conocer todos los elementos necesarios para plantear adecuadamente sus pretensiones, en diversos procesos se prevé la posibilidad de ampliar la demanda inicial, el artículo 111 de la vigente Ley de Amparo autoriza expresamente la ampliación de la demanda cuando el quejoso tenga conocimiento de actos de autoridad que guarden estrecha relación con los actos reclamados en la demanda inicial.

La ampliación de la demanda encuentra su origen en un principio de economía procesal, y tiene como propósito evitar la promoción indiscriminada de juicios de amparo que, pese a su conexidad, se tramiten por cuerda separada, con el consecuente riesgo de que se dicten sentencias contradictorias, de igual manera no en todos los casos es necesario ni procedente llevar a cabo dicha ampliación.

A través de la ampliación, la Litis puede reconfigurarse para incluir nuevas partes, hechos, agravios, pruebas, etcétera. En el juicio contencioso administrativo, la ampliación de demanda tiene regulación legal expresa y constituye una fase procesal ordinaria. En términos generales, permite que el actor controvierta actos administrativos u otras cuestiones que justificadamente desconociera al formular su demanda. Cuando se formula la ampliación, debe correrse traslado con la misma a la parte demandada para que le dé contestación y, en su caso, exhiba las pruebas que demuestren la validez del acto impugnado.

Conforme al artículo 17 de la vigente Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, procede que el actor amplíe su demanda cuando:

a. El acto impugnado en juicio sea una negativa ficta y la autoridad administrativa dé a conocer los fundamentos y motivos del acto al contestar la demanda.

b. Se esté impugnando una resolución que derive de otro acto diverso, principal, si este se da a conocer al actor en la contestación de demanda.

c. Se haya planteado en la demanda la falta o la ilegalidad de la notificación del acto impugnado, y al contestarse la demanda se alleguen al juicio los documentos en los que conste dicho acto o las constancias que acrediten su notificación, según el caso.

d. Al producirse la contestación de la demanda inicial, se introduzcan cuestiones que el actor desconociera al presentar esta.

e. Cuando la autoridad demandada plantee el sobreseimiento del juicio por extemporaneidad en la presentación de la demanda.

Actualizado cualquiera de los supuestos mencionados, se podrá ampliar la demanda, dentro de un plazo de cinco o de veinte días hábiles (según se trate de un juicio tramitado por la vía sumaria u ordinaria, respectivamente), contados a partir del siguiente a aquel en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita a trámite la contestación.

Conforme a lo sostenido por la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la Litis en el juicio contencioso administrativo se integra por lo siguiente:

a. Los conceptos de impugnación manifestados por la parte actora en su escrito inicial de demanda.

b. Las causales de improcedencia o sobreseimiento y excepciones, plasmados por la parte demandada en su escrito de contestación de demanda.

c. Los conceptos de impugnación manifestados por la parte actora en su ampliación de demanda, cuando esta proceda.

d. La contestación a la ampliación de demanda.

e. Las manifestaciones presentadas por la parte tercero interesado, cuando exista.

Por ende, la ampliación en el juicio contencioso administrativo también guarda cierta divergencia con la que se produce en el juicio de amparo; ya que no puede considerarse, estrictamente, que constituya una nueva acción ni que se equipare a la promoción de un nuevo juicio que habrá de acumularse al original. Por el contrario, se trata de una fase ordinaria del juicio y se traduce en una extensión de la acción originalmente intentada; según lo expuesto el Pleno de nuestro Máximo Tribunal: “La acción, es un derecho que no se agota con la presentación de la demanda ante un tribunal, sino que pervive en tanto se desenvuelve el proceso y se manifiesta en formas diversas, según sea uno u otro momento procesal.”

En suma, la ampliación que se contempla para el juicio contencioso administrativo tiene como finalidad que el justiciable pueda enderezar una defensa adecuada antes de que termine la fase expositiva del proceso, combatiendo todos aquellos actos y elementos que guarden relación con su pretensión. Es por ello que se permite la ampliación cuando al contestarse la demanda se introduzcan cuestiones que el actor desconociera previamente, sea que se trate de nuevos actos de autoridad; sus antecedentes, fundamentos y motivos, o pruebas sobre la extemporaneidad en la interposición del juicio.

Ordinariamente, una vez que se agota esta etapa procesal se dará por terminada la fase expositiva del juicio y se pasará a la etapa “pre conclusiva”, dentro de la cual se inserta la formulación de alegatos. Enseguida, el juicio transitará a su etapa de resolución, que incluye el dictado de la sentencia definitiva por la Sala o el Magistrado Instructor del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, según el caso.

Sin embargo, no es inusual que al contestarse la ampliación de demanda se introduzcan cuestiones que el actor desconocía al formular su demanda y también al ampliarla por primera vez. La discusión puede sintetizarse en dos posturas distintas ya que algunos órganos jurisdiccionales han sostenido que, en este evento, debe permitirse al actor formular una segunda ampliación de demanda; mientras que otros han afirmado que el actor únicamente puede formular alegatos contra de los documentos que su contraparte anexe a la contestación de la ampliación de demanda, por no contemplar la ley expresamente la posibilidad de ampliar la demanda por más de una vez.

En este orden de ideas, la primera solución posible consiste en permitir la formulación de una segunda ampliación de demanda, antes de pasar a la etapa de alegatos. Como ejemplo de esta postura, es de citarse el precedente generador de la tesis número VI-TASR-V-18, de la Quinta Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, con el rubro y texto siguientes:

“DEMANDA SUPUESTO EN QUE PROCEDE CONCEDER TÉRMINO PARA UNA SEGUNDA AMPLIACIÓN.- Cuando con motivo de la contestación de la ampliación de demanda se introduzcan cuestiones que sean desconocidas por la actora al momento de presentar su demanda, procede conceder término para una segunda ampliación en relación con dichas cuestiones desconocidas, para evitar dejarlo en estado de indefensión respecto de los argumentos y pruebas que fueron expuestos y aportadas por su contraria. Lo anterior es así, toda vez que el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo no debe interpretarse literalmente, ni desvinculado de la dinámica del proceso postulatorio y probatorio derivado del esquema que plantean los artículos 16, 17, 20, fracción VI, y 21, fracción V y antepenúltimo párrafo del mismo ordenamiento legal. En efecto, si la ley autoriza a la demandada para aportar las pruebas que estime pertinentes en la contestación y en la contestación a la ampliación de demanda, con el objeto de que pueda demostrar sus excepciones y defensas, y en uso de tal derecho introduce al formular la contestación a la ampliación una cuestión desconocida por el actor, es obvio que no se puede ni debe coartar el derecho de éste para argumentar y probar en contra de la misma, aun cuando el artículo 17 no lo diga expresamente, toda vez que se vulneraría el principio de igualdad procesal de las partes y se produciría un estado de indefensión que pudiera trascender al resultado del fallo.”

Ahora bien, la segunda solución consiste en negar tal posibilidad y constreñir al actor únicamente a formular alegatos en contra de los documentos que su contraparte anexe a la contestación de la ampliación de demanda.

Esta última solución es la que más habitualmente han sostenido los órganos jurisdiccionales, tanto del Poder Judicial de la Federación como del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Como ejemplo, es de citarse el precedente de la Primera Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, de rubro “ALEGATOS DE BIEN PROBADO. ES LA VÍA IDÓNEA PARA QUE LA PARTE ACTORA CONTROVIERTA LAS PRUEBAS OFRECIDAS EN LA CONTESTACIÓN A LA AMPLIACIÓN DE DEMANDA RESPECTIVA”; donde esencialmente se sostuvo lo siguiente:

“En ese orden de ideas, si bien las pruebas ofrecidas y exhibidas en la contestación a la ampliación de demanda, el actor no podría combatirlas mediante una nueva ampliación de demanda, ello toda vez que si bien es cierto el artículo 17 de la referida Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo no contempla la posibilidad de otorgar un término adicional para una nueva ampliación con el objeto de combatir u objetar tales medios de convicción, también cierto es que conforme a lo establecido a su vez por el artículo 47 de la multicitada Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se establece el derecho de las partes en el juicio contencioso administrativo federal competencia de este Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa a formular alegatos de bien probado.”

Las razones que normalmente sustentan este tipo de decisión, son:

a. Que la LFPCA no prevé expresamente la formulación de una segunda ampliación de demanda, ni la elongación de la fase expositiva del juicio más allá de una ampliación con su respectiva contestación

b. Que la mencionada ley adjetiva, en cambio, prevé la formulación de alegatos como etapa inmediata siguiente a la contestación de la ampliación de demanda, de tal suerte que la exposición de alegatos “de bien probado” es el momento procesal para que el actor cuestione las últimas pruebas exhibidas por su contraparte.

La primera de las razones aludidas tiene evidente sustento fáctico; en virtud de que en el artículo 17 de la LFPCA, efectivamente, no existe mención expresa de la posibilidad de ampliar la demanda en más de una ocasión, como tampoco existe en ningún otro artículo de la misma ley.

Sobre la segunda razón sintetizada, debe decirse que es verdad que el actor cuenta con la posibilidad de alegar “de bien probado”, en contra de todos los elementos que sustenten las excepciones y defensas de su contraparte, incluyendo aquellos respecto de los cuales no haya podido ampliar su demanda.

Ahora bien, se define a los alegatos como las argumentaciones jurídicas tendientes a demostrar al tribunal la aplicabilidad de la norma abstracta al caso controvertido, con base en las pruebas aportadas por las partes. Alegar “de bien probado”, o “de bien probar”, es un término que deriva de la denominación antigua de los alegatos, y refiere a la recapitulación sintética de las razones jurídicas, legales y doctrinarias que surgen de la contestación de la demanda y de las pruebas rendidas en el juicio, también se pueden definir a estos como la conclusión que el actor y el demandado presentan, luego de producida la prueba de los principios en la que se exponen las razones de hecho y de derecho que abonan a sus respectivas conclusiones.

A pesar de lo anterior, pareciera que la posibilidad de plantear alegatos, por sí sola, no le permite al demandante una defensa idónea en contra de las cuestiones introducidas al contestarse la ampliación de demanda, conforme a los principios constitucionales de la impartición de justicia y el derecho humano de acceso a una justicia completa, correcta, eficaz y oportuna. Ya que si bien es cierto que la LFPCA no contiene una autorización expresa para formular dos o más ampliaciones, también lo es que la misma ley tampoco dice que la demanda se pueda ampliar una sola vez, ni establece mayores restricciones a este derecho subjetivo, fuera de que debe actualizarse alguna de las hipótesis contenidas en el numeral 17 del ordenamiento citado.

Asimismo, la posibilidad de presentar alegatos dentro de un juicio no sustituye la de formular una ampliación de demanda, en el caso de la LFPCA, si bien esta dispone que los alegatos oportunamente rendidos deberán ser tomados en cuenta al momento de dictarse la sentencia definitiva, ello no implica que formen parte de la Litis, en este sentido la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa ha sostenido lo siguiente:

“Cabe precisar igualmente, que si bien en términos del artículo 235, del Código Tributario Federal, las partes en el juicio pueden hacer valer alegatos por escrito, una vez que no existan cuestiones pendientes por desahogar, tampoco podría considerarse que en dicho momento procesal se tuvo la posibilidad de formular agravios en contra de las documentales exhibidas con la contestación de la demanda, ya que la etapa de alegatos no forma en sí parte de la Litis, sino que únicamente persigue la finalidad de que las contendientes expongan las razones que ilustren al juzgador sobre la Litis planteada pero sin constituir parte de ella, pues ésta se integra exclusivamente con la demanda, la contestación de demanda, la ampliación de demanda y la contestación a la ampliación de demanda, por lo que se considera que a través de éstos no se pueden introducir cuestiones que no fueron planteadas en la demanda inicial.”

En este orden de ideas, si se considera, además, que la ley no admite que se corra traslado a la contraparte con el escrito de alegatos ni mucho menos con las documentales que se llegaren a adjuntar a los mismos, entonces es claro que un escrito de alegatos no puede sustituir, ni en contenido ni en finalidades, a un escrito de ampliación de demanda, el cual sí deberá recibir una contestación formal por parte de la demandada, incluso bajo el apercibimiento de que se tengan por presuntivamente ciertos los hechos que el actor le haya imputado de manera precisa.

Es claro que dichos alegatos no pueden contener más que la reafirmación de las causales de ilegalidad previamente expuestas y no la postulación de causales nuevas; como tampoco pueden tener, por ejemplo, el efecto de revertir la carga probatoria a la demandada a través de la negativa lisa y llana de los hechos que motivaron su actuación. Ni siquiera pueden respaldarse las alegaciones con pruebas, ya que los alegatos se formulan cuando ya concluyó la etapa expositiva del proceso y se trabó la Litis, por lo que no pueden dar pauta a la exhibición de pruebas novedosas.

Lo anterior genera una situación claramente desfavorable para la parte actora, que se vería obligada a destruir la presunción de legalidad de un acto de autoridad que le ocasiona perjuicio, pero sin la posibilidad de hacer valer agravios genuinos en su contra ni de probar su dicho; limitándose a argumentar en contra del alcance probatorio del documento que contiene el acto en cuestión.

En la vía ordinaria del juicio contencioso administrativo, el plazo para formular alegatos es de cinco días hábiles, contados a partir de aquel en que surta efectos la notificación del acuerdo que los requiera. Así pues, cuando haya existido una ampliación de demanda, con su respectiva contestación, el plazo que tendría el actor para alegar en contra de los elementos que haya conocido con motivo de dicha contestación, es más breve que el que se tendría para formular una segunda ampliación de demanda, que sería de veinte días. En este entendido, si el demandante se encuentra en presencia de nuevos elementos que debe impugnar en todos sus fundamentos o motivos, incluyendo sus actos o hechos antecedentes, es demasiado breve el referido plazo de cinco días.

Conclusiones

La interpretación de cualquier acto que realice un individuo debe ser objetiva, en cuanto a su intención u origen, acción, trayectoria y resultado. Aún más si la interpretación proviene de un juzgador de los actos realizados por una autoridad en este caso administrativa.

El planteamiento se ve simple, sin embargo es todo un proceso y mecanismo sui generis, que no se aceptaría en esta determinación interpretaciones subjetivas, caprichosas o favoritismos. No es fácil, pero tampoco es imposible llevar esta tarea.

¿Por qué no llevar este Contencioso de Interpretación y de Apreciación de Legalidad o Validez al moderno Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, como lo es llevado en el Consejo de Estado Francés?

Las razones pueden ser muchas, sin embargo valdría la pena intentarlo, proponerlo, desarrollarlo, en nuestro sistema contencioso administrativo actual.

La reflexión histórica de éste trabajo destaca el origen de nuestro sistema administrativo, el cual tiene incluido este recurso de interpretación; la propuesta no es descabellada, ya que proviene de la matriz de la estructura y formación de nuestro contencioso administrativo mexicano.

Sin embargo, vemos matices que paulatinamente se van acercando a este recurso, un ejemplo de esta aproximación lo encontramos en la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el Capítulo II, de la Competencia Material del Tribunal en referencia, a su artículo14 fracción VII, en el cual su texto dice:

“VII. Las que se dicten en materia administrativa sobre interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas, adquisiciones, arrendamientos y servicios celebrados por las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal;”

De tal forma que poco a poco, va dándose la necesidad de la interpretación de la norma, los actos y efectos que de su aplicación resulte.

Sería conveniente que el legislador pusiera énfasis en ver y extraer estas necesidades que tiene la impartición de justicia, en leyes que permitan la adecuación de esta tarea interpretativa en una forma intrínseca del contencioso administrativo actual.

Lo anterior no quiere decir que en México, no se interprete la ley o los actos que deriven de su aplicación, es decir que no exista el ejercicio interpretativo de un acto o resolución de alguna autoridad en cumplimiento de su facultad; sino que sería en una forma más precisa esta interpretación legal, por medio de un recurso que el cual tendría el particular acceso opcional como una instancia más en el procedimiento contencioso administrativo, que le permita llegar a la claridad jurídica de la emisión de un acto o resolución emanados por una autoridad, que le perturbe y transgreda su esfera jurídica.

El objeto de esta implementación de este procedimiento interpretativo, en el actual sistema administrativo sería el de agilizar tanto litigio, el exceso de carga de trabajo que muchas veces se da por el simple hecho de no interpretar en primera instancia, lo que quiere decir la autoridad al emitir una resolución en cualquier procedimiento administrativo; entonces el particular afectado se da a la tarea de iniciar un juicio ante la tribuna competente, y esperar largas filas procesales para tener un resultado, que al final de cuentas fue la interpretación meramente formal de lo que emitió la autoridad y que le causó un perjuicio al gobernado en ello.

Entonces tenemos que estas líneas como tantas otras seguramente, no queden en la oscuridad, ni en la ambigüedad de un archivo muerto; que sean las precursoras de nuevas generaciones de legisladores y juzgadores que aquilaten las necesidades que va teniendo nuestro sistema contencioso administrativo; que no se descarte el modelo francés de interpretación como un recurso más en nuestro actual sistema administrativo. Así como el Juicio en Línea que será una herramienta de gran ayuda, de rapidez en las instancias procesales para todas las partes que componen un litigio, y que realmente fue un proyecto que en su momento pudo ser un tanto descabellado, ahora es una realidad llena de modernidad y satisfacciones de tantas necesidades para los contendientes que se ven reflejadas en tiempo, distancia, y hasta para el propio juzgador y su personal se simplifica una ardua tarea de trámite procesal. Entonces abramos esta modernidad en la obtención de más opciones procesales que nos permitan tener una fluidez de justicia, y no un atraso en ella, por tener siempre un sistema administrativo que lo va rebasando el número de litigios que cada día van surgiendo, más los que ya están en una larga fila de espera por ser resueltos.

En conclusión, el Contencioso de Interpretación sería una óptima opción en una nueva etapa del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

 

 

 Que todo el que se queje con justicia tenga

un tribunal que lo escuche, ampare y lo defienda

contra el arbitrio.

 

(José María Morelos y Pavón)